U cilju stvaranja povoljnijeg poslovnog okruženja za domaće i strane kompanije koje imaju nameru da realizuju ulaganja na teritoriji Republike Srbije i intenzivnijeg podsticanja razvoja nacionalne privrede, 11. marta 2016. godine doneta je Zakonom o ulaganjima1 najavljivana Uredba o uslovima i načinu privlačenja ulaganja2 („Uredba“).
Oslanjajući se na ranije važeću Uredbu o uslovima i načinu privlačenja direktnih investicija3 iz 2015. godine („Uredba SIEPA“), nova Uredba predviđa podsticaje u vidu bespovratnih sredstava ili u vidu oslobađanja od carinskih dažbina pod određenim uslovima, kako za ulaganja u nove proizvodne kapacitete (greenfield investicije), tako i za ulaganja u već postojeće proizvodne kapacitete (brownfield investicije) u proizvodnim sektorima koji nisu izričito izuzeti iz njene primene (saobraćaj, igre na sreću, trgovina, proizvodnja sintetičkih vlakana, , duvana i duvanskih prerađevina, oružje i municija i sl). Pomenuti sektori su, zbog svojih specifičnosti, tradicionalno isključeni iz primene opštih pravila o regionalnoj državnoj pomoći, kako u pravu Evropske unije („EU“) tako i po pravilima njenih zemalja članica.
Nova Uredba nije bez nedostataka, pre svega zato što ne definiše jasno i precizno osnovne pojmove poput: investitora, korisnika sredstava, zajedničkog privrednog društva i sl., što je pretpostavka za efikasnu primenu Uredbe i pravnu sigurnost. Takođe, Uredba bi u skladu sa svojim prvim članom trebalo da reguliše i ulaganja od lokalnog značaja, koje samo definiše, ali nigde ne razjašnjava na koji način će ta ulaganja biti tretirana. Najzad, upitna je svrsishodnost i strogost zahteva da investitori kao jedino sredstvo obezbeđenja za dobijena sredstva mogu dostaviti bankarske garancije srpskih banaka, kao i strogost i kompleksnost postupka kontrole.
Ipak, može se reći da je usvajanjem Uredbe uspostavljen povoljniji pravni okvir za domaće i strane ulagače, ublažavanjem uslova pod kojima se podsticaji mogu ostvariti uz tradicionalno izričito isključivanje kompanija u teškoćama, ali i onih čiji je kredibilitet već narušen neizmirivanjem dospelih obaveza prema državi ili smanjivanjem broja zaposlenih, kao i kompanija koje su delom već u vlasništvu države i kojima se podsticaji mogu dobiti samo izuzetno.
Uredba, kao novousvojena šema regionalne državne pomoći, omogućava da podsticaje mogu dobiti i ulagači čiji opravdani troškovi ulaganja iznose najmanje 150.000 evra ukoliko se konkretnim investicionim projektom otvara najmanje 20 novih radnih mesta u najnerazvijenijim i razorenim područjima odnosno 15 novih radnih mesta u sektoru prekograničnih usluga koje se pružaju elektronskim putem, kao i oni koji ulažu u razvijenijim opštinama u iznosu od najmanje 300.000 evra odnosno 600.000 evra uz predviđeno otvaranje 30, 40 odnosno 50 novih radnih mesta.
Pod uslovom da ulagač iz svojih privatnih sredstava obezbedi finansiranje 25% opravdanih troškova ulaganja, a u zavisnosti od: veličine ulagača, ukupne visine ulaganja, broja novih radnih mesta čije je otvaranje vezano za investicioni projekat i lokacije samog projekta, ulagači mogu očekivati da i do 70% opravdanih troškova ulaganja bude finansirano iz državnih sredstava, odnosno da za svako novootvoreno radno mesto njihovi troškovi budu umanjeni i do 7.000 evra. U tom smislu, viši nivo podsticaja za niži iznos ukupnog ulaganja se može ostvariti ulaganjima u nerazvijenije opštine u Srbiji, posebno od strane malih i srednjih preduzeća, čime se nastoji da se, sa jedne strane, prevaziđe nesklad i ujednačavanje stepena razvijenosti opština u Srbiji, a sa druge strane, podstakne razvoj privatnog preduzetništva i razvoj kompanija, a sve u cilju jačanja ekonomskog i privrednog razvoja, rasta zaposlenosti i sveukupnog društvenog boljitka, što predstavlja osnovni cilj Uredbe.
Ranije važeća Uredba SIEPA počivala je na principu da se visina državne pomoći određuje u odnosu na tzv. „opravdane troškove ulaganja“, pod kojima se podrazumevaju ulaganja u materijalna i nematerijalna sredstva. Novom Uredbom su precizirani pomenuti pojmovi, čime je takođe izvršena harmonizacija sa relevantnim pravilima Evropske unije o dodeli regionalne investicione, i u izuzetnim okolnostima, operativne pomoći. Tako se opravdanim troškovima smatraju ulaganja u zemljište, zgrade, proizvodne pogone, mašine i opremu, kao i ulaganja u patente, licence ili know how počev od dana zaključenja ugovora o dodeli sredstava podsticaja do dana isteka roka za realizaciju investicionog projekta; ili troškovi bruto zarada za nova radna mesta povezana sa investicionim projektom u dvogodišnjem periodu nakon postizanja pune zaposlenosti predviđene investicionim projektom. Pojam obuhvata i troškove finansijskog lizinga, kao i troškove operativnog zakupa nepokretnosti pod uslovom da zakup nepokretnosti traje najmanje pet godina odnosno tri godine nakon završetka investicionog projekta.
Kako je utvrđeno Zakonom o ulaganjima, posebna pažnja i specifičan tretman dati su tzv. „ulaganjima od posebnog značaja za Republiku Srbiju“ koja, s obzirom na način kako je ovaj pojam definisan, mogu da obuhvate veoma širok spektar ulaganja. Naime, na opšti način je predviđeno da je reč o ulaganjima „čijom realizacijom se bitno utiče na dalji razvoj privrede Republike Srbije, koj[a] doprinos[e] unapređenju konkurentnosti privrede i Republike Srbije kao investicione lokacije i čijom realizacijom se podstiče ravnomeran regionalni razvoj u odnosu na predmet ulaganja i teritorijalnu koncentraciju određenih privrednih grana i privrednih delatnosti“. Pored toga, dodatno je određeno da u ovu vrstu ulaganja spadaju i ulaganja u osnovna sredstva veća od 20.000.000 evra odnosno od 2.000.000 evra (ukoliko je reč o ulaganjima u nerazvijene opštine) ili koja predviđaju otvaranje više od 500 odnosno 100 novih radnih mesta (u nerazvijenim opštinama) u periodu od 3 odnosno 5 godina. Pored toga, Uredba predviđa da se ulaganjima od posebnog značaja imaju smatrati i ulaganja koja „podstiču realizaciju zajedničkih razvojnih prioriteta jedne ili više jedinica lokalne samouprave u funkciji povećanja njihove konkurentnosti“ i ulaganja na osnovu usvojenih bilateralnih sporazuma o prekograničnoj saradnji.
Pomenuto je posebno značajno u svetlu odredaba Uredbe prema kojima se podsticaji za ulaganja od posebnog značaja dodeljuju bez javnog poziva, u formi individualne državne pomoći i odredaba kojima je visina sredstava koja mogu biti dodeljena za ova ulaganja preko određenog iznosa limitirana.
Na prvi pogled se čini da relevantne odredbe Uredbe o visini podsticaja za ulaganja od posebnog značaja, koje su preuzete iz ranije važeće Uredbe SIEPA, po sadržini odgovaraju limitima predviđenim relevantnim odredbama prava Evropske unije za velike investicione projekte kojima se uvažava činjenica da dodela državne pomoći velikim ulagačima može imati značajnije negativne efekte na konkurenciju. Naime Uredba predviđa da za „ulaganja koja prelaze iznos od 50.000.000 evra“ visina podsticaja „ne može biti veća od 25% opravdanih troškova ulaganja“, a za „ulaganja koja prelaze iznos od 100.000.000 evra taj iznos ne može biti veći od 17% opravdanih troškova ulaganja“. Dodatno, Uredba izričito predviđa poseban način obračuna visine podsticaja samo za pokrivanje dela opravdanih troškova koji prelaze 50.000.000 evra odnosno 100.000.000 evra u najvišem iznosu od 25% odnosno 17 % tih troškova.
Pod pretpostavkom da je predviđena formula za obračun visine podsticaja namenjena prilagođavanju visine podsticaja koji se dodeljuju velikim ulagačima, niz pitanja ostaje otvoreno koja u budućoj primeni Uredbe mogu dovesti do značajnih poteškoća.
Sa jedne strane, nedovoljno je jasno da li se formula odnosi na ulaganja čiji ukupan iznos prelazi 50.000.000 evra ili ulaganja kod kojih samo opravdani troškovi prelaze navedeni iznos (kako je to npr. predviđeno relevantnim pravilima Evropske unije), ali čiji ukupan iznos može biti i veći, s obzirom da bi taj iznos obuhvatio i troškove ulaganja koji se ne moraju nužno smatrati opravdanim troškovima u smislu Uredbe.
Sa druge strane, s obzirom da Uredba izričito ne reguliše način obračuna visine podsticaja za deo opravdanih troškova ulaganja do 50.000.000 evra kod ulaganja čiji iznos prelazi navedeni iznos, za razliku od prethodne Uredbe SIEPA, takođe ostaje otvoreno pitanje da li će ulagači za ovaj deo opravdanih troškova uopšte moći da dobiju podsticaje odnosno da li će se u tom smislu primenjivati opšta pravila o maksimalnom podsticaju od 50% za velike ulagače.
Na kraju, otvoreno pitanje je i da li će se na ukupan iznos ulaganja koje prelazi 50.000.000 evra odnosno 100.000.000 evra primenjivati pomenuti procenti od 25% odnosno 17% ili će se ukupni opravdani troškovi posmatrati kao pojedinačne tranše na koje bi se određeni procenat primenio kako bi se tek njihovim zbirom dobio ukupan iznos podsticaja (kako je to slučaj po formuli koja se primenjuje u Evropskoj uniji za velike ulagače). Koje od navedenih tumačenja će pomenutim odredbama dati nadležni organi ostaje još neizvesnije s obzirom da Uredba takođe predviđa da „iznos dodeljenih sredstava korisniku sredstava (…) utvrđuje se do procenta (od 25% odnosno 17%)“.
Pored toga, iako se čini opravdanim da se o osnovanosti dodeljivanja državne pomoći preko određenog iznosa izjasni Komisija za kontrolu državne pomoći („Komisija“), ostaje nedovoljno jasno iz kojih razloga je Uredbom predviđeno da se o dodeli podsticaja za sva ulaganja od posebnog značaja prethodno mora podneti pojedinačna prijava toj Komisiji. Nezavisno od činjenice da pomenute odredbe doprinose pravnoj sigurnosti ulagača, čini se da se Uredbom uvodi donekle strožiji sistem kontrole dodeljivanja državne pomoći od onog koji je predviđen za regionalnu državnu pomoć na nivou Evropske unije u pogledu obavezne notifikacije državne pomoći, posebno ukoliko se ima u vidu dosta široko definisanje pojma ulaganja od posebnog značaja, što takođe može imati i suprotan efekat od željenog da se privuku investicije.
S obzirom na to da Uredba ostavlja mogućnost da njenim odredbama budu obuhvaćeni i sektori poljoprivrede, ribarstva i šumarstva koji su prema pravilima o državnoj pomoći Evropske unije i njenih članica regulisani posebnim pravilima, jer Uredbom pomenuti sektori nisu izričito isključeni, ostaje otvoreno pitanje po kom osnovu bi Komisija za kontrolu državne pomoći imala mogućnost da se o ulaganjima od posebnog značaja u pomenutim sektorima izjasni. Pogotovo s obzirom da Zakon o kontroli državne pomoći, koji je više pravne snage od Uredbe i koji reguliše uslove i postupak davanja odobrenja individualne državne pomoći, izričito isključuje svoju primenu u sektoru poljoprivrede i ribarstva. Za razliku od podsticaja za ulaganja od posebnog značaja u pomenutim sektorima koja u skladu sa prethodnim ne bi mogla biti realizovana zbog potrebe da nadležna Komisija ovakvu državnu pomoć odobri, čini se da bi dobijanje podsticaja za ulaganja od lokalnog značaja u poljoprivredi i ribarstvu, moglo biti ostvareno.
Ukoliko se novom Uredbom u pojedinim segmentima stvara povoljnija klima za ulagače i potencijalno povećava broj korisnika podsticaja koji su predviđeni, od odgovora na otvorena pitanja koja može dati samo primena Uredbe u praksi, značajno će zavisiti koliko će rešenja koja ona donosi predstavljati realan podsticaj posebno za velike ulagače. Od navedenog će nadalje zavisiti realno ostvarenje osnovnih ciljeva proklamovanih u Zakonu o ulaganjima i u samoj Uredbi – jačanje ekonomskog i privrednog razvoja, rasta zaposlenosti i sveukupnog društvenog boljitka.
————————————-
1 Sl.gl. RS, br. 89/2015.
2 Sl.gl. RS, br. 27/2016.
3 Sl.gl. RS, br. 28/2015.
